つくば市の事例に見る、自治体での業務改善とAI-OCRの活用

[相馬大輔，RPA BANK]

自治体におけるAI-OCR活用について語っていただく。自治体の業務改善は膨大な紙業務に阻まれ進まない所が多い中、つくば市は複数の部署でAI-OCRを活用している。全国から年間約80件の業務改善の相談を受けるつくば市の事例をもとに、業務改善の課題、AI-OCR導入後の成果や利点・注意点を明らかにする。

■記事内目次

• 登壇者
• まず忙しい課にRPAを導入し、後から業務改善を考えた
• 業務改善を進める中で紙業務がハードルとなり、AI-OCR導入を検討
• 自治体におけるAI-OCR活用は、セキュリティが最優先事項
• AI-OCRの活用が将来の人手不足を補う切り札に
• まず使ってみて、できることとできないことを確認することが大切

登壇者

左からモデレーター Peaceful Morning株式会社 代表取締役社長 藤澤 専之介氏　つくば市役所 総務部ワークライフバランス推進課業務 善推進係 係長 三輪 修平氏

まず忙しい課にRPAを導入し、後から業務改善を考えた

藤澤専之介氏（Peaceful Morning株式会社 代表取締役社長）：　つくば市は、全国の自治体に先駆けてRPAを推進し業務改善を進めてきたことで知られています。これまでの経緯や具体的な成果を教えていただけますでしょうか？

三輪修平氏（つくば市総務部 ワークライフバランス推進課 業務改善推進係 係長）：　　平成29年にRPAというものが民間で使われていることを知り、「では、これをやってみましょう」ということで始まりました。

そうは言っても我々行政は予算がありますから、民間企業と共同研究をすることになったのです。つくば市のサイトを見ればどこかは分かると思うのですが、そちらの企業と共同研究をさせていただきました。

その結果、対象となった業務の平均8割くらいの時間が削減できました。「8割行けば、結構いいですよね」ということになりまして。私はもともと税金関係の業務を担当していたのですが「これをRPAに代替できますよね」ということになり、それがきっかけで平成30年頃から本格的にRPAの導入を開始しました。

つくば市の導入方針は結構変わっています。他の自治体と話していると、業務改善をする前にはしっかりと業務分析をして、BPR（ビジネス・プロセス・リエンジニアリング）をしなければならない、という自治体が多いのですが、現場のことを考えると厳しいのではないかと思います。

つくば市の場合、忙しい課にどのようにしてRPAを入れていくかを意識しているため、導入初期は忙しくて嫌な仕事からどんどんRPA化していきました。そして少し時間に余裕が出てきた時に、さらにRPAをどのように活用していくかを考えながら業務改善を進めて行ければよいと考え、実行しております。

その結果横展開が進み、最初は市民窓口課と市民税課の2課で始まったRPAによる業務の自動化は、今では24課にまで広がりました。正確には計測していないのですが、3,500時間から4,000時間を年間で削減できています。

藤澤：　もともと2課から始まって24課にまで広がったということですが、どういった業務にRPAを適用していらっしゃるのでしょうか。

三輪：　税金関係の業務から始めて、現在は福祉や総務などにも適用しています。行政のシステムは優しくないところがありまして、そこを人手で何とかしています。もちろん、お金をかければ高性能なシステムを入れられるのでしょうけれど、このご時世なかなか予算がつかないものですから。

データをコピー&ペーストしてExcelに落とす、検索するなど、単純ですが大事な作業ですので、こういった作業をRPAで自動化すると時間が短縮できますし、現場からも精神的に非常に楽になったという声が聞かれます。

業務改善を進める中で紙業務がハードルとなり、AI-OCR導入を検討

藤澤：　ありがとうございます。つくば市には、全国の自治体から業務改善に関する相談が頻繁に寄せられると聞いておりますが、自治体でRPAを活用して業務改善を行っていく上で、ハードルとなるようなことはありましたか？

三輪：　財政部分や現場の意識などいろいろなことがあると思いますが、広げていくという点では、特に福祉部門が大変でしたね。レセプトや医者が書いた紙、領収書などの紙の打ち込みが非常に多く、その作業が辛かったと聞いています。

当然ですがデータにしないとRPAで自動化できませんので、そういったところから考えると紙からの展開が非常に難しいです。紙のデータをExcelにしてから自動化してはどうか、という話が出たのですが「それだとほとんど変わらない」ということになり、そのためなかなか福祉部門にRPAが入らなかったという問題がございました。

藤澤：　まず紙に書かれているものをデータ化することが、自治体における業務改善のハードルになってくるのですね。ちなみに、そういった課題を抱えている中で、つくば市としてはどういった取り組みをされてこられたのでしょうか？

三輪：　RPAの導入当初からAI-OCRに対して「これを使えばデータ化できますね」という話はもちろんありました。しかし市役所はどうしてもパブリッククラウドに情報を上げるのが難しいところがありまして、導入当初は「あるのは知っていますが、無理ですよね」ということで、まずはデジタル化できるところやデジタル化がすでに進んでいるところからスタートしました。

そして1年後くらいにようやく自治体のネットワークでも扱えるようなLGWANというサービスが始まりましたので、これはもうやるしかないとうことで、民間企業との共同研究を始めたという経緯がございます。

藤澤：　なるほど。AI-OCRを使い始めたのはいつ頃ですか？

三輪：　使い始めたのは令和元年なのですが、テストをすることになったのは平成30年の年度末くらいです。

藤澤：　実際に導入されてみていかがでしたか？

三輪：　すごく便利です。紙のデータ化は、これまではパンチャーに頼む以外はどうにもならなかったわけですから、自分のところでできるというのは非常によかったです。今まで手書きの文字は、どうにもならなかったじゃないですか。市役所の提出書類はあまり綺麗ではないことが多いです。願書などであれば綺麗に書いてくれるでしょうけれど、税関係の書類は書けばいいだろうという感じで書かれる方もいらっしゃる中で、それでも読み取りができるのがよかったと思います。

共同研究ではそういったことを見越して、例えば私は右利きですが左手で書いたり、5歳児に大人でもなかなか判別できない文字を書いてもらったりしました。それから、私の仲間でよくパンチャーから「書いた文字が読めません」と返されるような人がいるのですが、その人にお願いして、ぐしゃぐしゃと崩した文字を書いてもらいました。AI-OCRはこういった文字でも高確率で読み取ってくれて、これであれば使えるという感じを受けました。

自治体におけるAI-OCR活用は、セキュリティが最優先事項

藤澤：　AI-OCRをこれから自治体で活用していく中で、何か注意した方が良い点はありますか？

三輪：　自治体の場合、外に出してはいけない情報というものがあり、セキュリティを非常に意識しなければなりません。特に注意しなければならないのは、マイナンバーです。マイナンバーは、個人情報の中でも特に法的にも世間的にも厳しく制限されています。

市役所で扱う様式には、法律で定められているため必ずマイナンバーを書いていただくようになっています。それをスキャンすると当然、マイナンバーが見えてしまいますが、その時点でそれは特定個人情報と言われる、保護しなければならない画像データになってしまいます。

データを庁舎の中で立てたサーバー上で扱うのであれば問題ないのかもしれませんが、自治体がそうするのは難しいでしょうから、クラウドサービスに流します。もちろん、LGWANを利用しますので、LGWAN-ASPサービスということになります。当然、国で認められているサービスということで安全性は高いと言われていますけれども、それでも外に出すということは非常に難しい部分がございます。

AI-OCRを情報部門や現場で使ってみて、うまくいくと導入を進めてしまうところがありますが、マイナンバーというところの法的な整理をしっかりしておかないと、読み込ませてしまったことでトラブルになったり、法令違反になる可能性がございます。

特定個人情報の場合は個人番号の保護評価書というものがありますので、それをしっかり書く、体制を整えることが大事です。忘れがちですがとても大事なことですので、関連部署としっかり打ち合わせをして、問題がないかどうかをチェックすることが必要です。

藤澤：　AI-OCR製品には各製品ごとの特徴があると思いますが、どのようにして選んだらよいか分からないという声をよくお聞きします。つくば市の場合はどのように製品を選定されているのでしょうか？

三輪：　まず、先ほど申し上げたように、LGWAN-ASPサービスであることが大前提です。アンケートなどのようなものだけを読み取るのであれば何でも構わないかもしれませんが、自治体の場合はLGWAN-ASPサービスであることが大前提であり、そうすると実は数が少ないです。

つくば市がAI-OCRを導入した時は2社くらいしかなく、どちらかを選ぶしかありませんでした。今はもう少し増えているかもしれませんが、LGWAN-ASPの中で処理をするサービスと、データを分解して外に出し、処理をするサービスがありました。

どちらがよいかは各自治体の考え方によると思います。データをしっかり分解して、インターネットとつなげた方が読み取り率が高いのではないかと考える場合もあるでしょうし、インターネットとつなげるのは自治体としてまずいと考えるのであれば、LGWANを閉じたサービスを選ぶしかないと思います。セキュリティの考え方は各自治体によって違いますし、個人情報保護条例すら全部違いますから、組織の中でしっかり考えた上で選ぶのが非常に大事だと思います。

藤澤：　デジタル化が推進されて、市民がデジタルデータを提出する時代が来るかもしれませんが、紙というインターフェースは市民にとって最も親しみがありますから、しばらくは紙が続きますものね。

三輪：　そうですね。民間企業の場合はデジタルフォームを用意して、そこに入力しなければ受け付けないということができるのかもしれませんが、市役所がそれをすると問題が起きるので、市役所では紙は最後まで残ると考えています。

藤澤：　AI-OCRの導入の際、紙のフォーマットを変更することによって識字率を上げる取り組みは、民間企業では割と行われているのですが、つくば市の場合、導入に際して紙のフォーマット変更も行ったのでしょうか？

三輪：　例えばアンケートフォームのようなものに関しては、チェックボックスと書くフォームでは当然値段も違ってきます。そういった意味でもチェックボックスにするなどの形でフォームを変更し、識字率を上げることは行います。

条例の中の様式集で決まっているフォームに関しても、ある程度の幅やデザインの変更は問題ないです。もちろん、余計な項目を増やすなどはできないでしょうけれども、幅やデザインに関しては変えることができますので、その辺に関して変更を加えています。

そうは言っても、例えば会計ソフトウェアごとで様式がバラバラということもありますので、そういうことに関しては我々としても結構苦労しています。

AI-OCRの活用が将来の人手不足を補う切り札に

藤澤：　ありがとうございます。自治体の業務改善におけるAI-OCRの果たす役割や、先進的な取り組みをされているつくば市が、今後取り組んでいきたいと考えていることを教えていただけますでしょうか？

三輪：　とにかくデジタル化しないとRPAで自動化できませんし、RPAを抜きにして考えても市役所にはExcelに転記するような作業がいくらでもあります。つくば市ほどの規模の自治体であればまだ人手で何とかすることができると思うのですが、総務省が出している2040年問題についての研究会の報告書を見ると、恐ろしい数字が書いてあります。2040年になると、自治体職員の数は今の半分になるというのです。

今、つくば市は正規職員が2,000人くらいですが、「もっと人を増やしてほしい」と人事課に要望が上がってくるわけです。2,200から2,500くらいの要望が上がってくる中で、それでも2,000人で我慢してやるしかないのです。予算が少ないですから、臨時職員を増やしてほしいと言っても財政で切られてしまう問題がございます。当然、税金で仕事をしていますから、無尽蔵に予算があるわけではございません。

今「足りない」と言っている中でさらに半分になるわけですから、20年後本当に運営できるのかは我々も不安です。研究会の中の報告書ですので、それが本当になるかどうかは分かりませんが、半分の人数でも今の自治体のサービスを維持するようにと書いてあるのです。どうなるかというところですよね。

ですので、RPAにしろAIにしろ、ほかの新しい技術にせよ、民間企業さんもそうでしょうけれど自治体もどんどん取り入れて、人が少ない中でも何とか仕事を回せるようにしていかなければならないところがあります。

簡単な相談はAIに任せるという時代になってくると思うのですが、それでも悩み事の相談はロボットを置いて「これに喋ってください」というわけにはいきません。それから企画的な業務ですね。ある程度の部分はAIが基礎資料を作ってくれるでしょうけれど、つくば市がこれからどうすべきかを考えるのは人間であり、半分の数になった職員はそういった業務に当てていかなければなりません。そうすると、単純作業はどんどん機械化していく必要があります。

まず直近で期待することは、RPA導入などの前提として、AI-OCRが紙をデジタル化してくれることです。それから、AI-OCRの話をしていて元も子もない話ですが、最終的にはAI-OCRがなくなってくれれば一番いいですよね。全てがデジタル化される社会においては、AI-OCRがいらなくなります。本当に目指す先は、AI-OCRがない世界なのかもしれないですね。

しかし先ほど申し上げたように、その頃にもお年寄りやパソコンを使えない方がいて、紙が使われることはあるでしょうから、AI-OCRを使いながら紙を少量化していくことが期待されます。

藤澤：　自治体の職員の数が半分に減り、それでも行政サービスは維持しなければいけない、もしくは良くしていかなければならないとなると、どうしてもテクノロジーで減った労働力を補うことになると思います。

そうなったときに、日本全国の自治体でボトルネックになりそうなのは、IT活用を自治体内で推進する職員やそれを主導していくリーダーシップを持った人材の不足なのかもしれないと思うのですが、それについてはどうお考えですか？

三輪：　自治体の難しいところは人事異動なのです。実は私は、以前情報政策課にいたことがあります。人によっては情報政策課にずっと在籍しているケースもあり、十何年情報政策課という人もいますが、そういう人はまれでして、通常は3年や5年で異動します。

それまでITをやっていたのに、次は国民保険や市民活動に関わる業務というのも珍しくありません。逆に言えば、自治体にはいろいろな業務があり、自分が希望する業務があれば、それほど興味がない業務も当然あります。興味がない業務を10年も続けていくのはきついかもしれないですが、それが3年で異動になるところは、ありがたいです。

こういった状況の中で、専門性をどのようにして高めていくかは非常に大事なところです。ただ、この仕事はこのやり方ではおかしいと思っていろいろ調べたり、こういったセミナーに参加するような人が、どこの自治体にもいるとは思います。そういう人たちをどのように発掘していくかということが、人事部門の課題になってくると思います。

藤澤：　デジタル庁の設置など、政府の雰囲気がだいぶ変わってきたように感じますが、実際雰囲気は変わってきているのでしょうか？

三輪：　よくメディアで取り上げられている福岡市や会津若松市などはもちろん、つくば市もそうですが、名前が挙がるような自治体は、誰かが何とかしようとしている気がします。福岡市の市長は「こういうことをやりましょう」と宣言し、しっかりリードしている印象があります。三重県もそうですよね。自治体の中の誰かしらがしっかりリードしていれば、結構進んでいると思います。

一方で、今までやっていたように紙でしっかりと仕事をして、チェックも紙で行い、書類をファックスで送る方が安心感があるという職員はいます。それは、市民がデジタルデータで送るよりは紙で送った方がいい、窓口に行って聞いた方がいいというのと同じです。そういう人も当然います。つくば市役所の中にももしかしたらいるでしょうし、他のところにもたくさんいると思います。その辺の温度感が変わってくると、もっと変化するのではないかというふうに思います。

まず使ってみて、できることとできないことを確認することが大切

藤澤：　ありがとうございます。最後に紙業務がハードルになり、業務改善がなかなか進まない自治体に対してアドバイスをいただけますでしょうか？

三輪：　RPAが導入されていない自治体は実はまだたくさんあるのですが、そろそろ始めた方がいいですね。我々のところに視察に来てから4年くらい経つがどうなったのだろうか、という気持ちがやはりあります。RPAツールも、安いものであれば気軽に始められるのではないでしょうか。

ただしAI-OCRをいきなり始める必要は、私としては正直ないと思います。すでにデジタル化されている業務はたくさんありますので、その辺をRPAで自動化していただくのが先だと思います。そして自動化が進むと、だんだんと物足りなくなってくるのです。物足りなくなってこなければ、それはそれで組織的な課題があり、改善しなければAI-OCRをいくら入れても進んでいきません。

ようやく物足りなくなってきたときに、AI-OCRがマストになってきます。想像していただくと分かるように、紙は大変だということに気付いてくるかと思います。ただ中小自治体に関しては、もしかしたらコストが見合わない可能性もありますので、共同利用できるのであれば、共同利用も考えていただくのがよいと思います。

先ほどもお話しさせていただいたように、マイナンバー、特定個人情報と言われるようなセキュリティの高い情報を扱う場合には、しっかり下準備から進めていただくことが大事です。我々が使っているサービスに関しても、ようやく11月からマイナンバーを扱えるようになりました。

使いたいサービスがLGWAN対応だったとしても、マイナンバーに対応しているかどうかは分からないので、そこは営業担当の方にしっかり確認し、その方式が市にとって問題ないかを検討してもらえればと思います。

それから、AI-OCRは間違えます。100%は読めません。93％だったり95％だったり98％だったり、ものによってはすごく読めたりものによっては読めなかったりします。ここでよく行っているのがパンチ委託です。

たとえば、支払い報告書のような何十万枚とある書類に関しては、委託業者に委託してパンチしてもらっていることが結構あると思います。これを「安いからこちらにしましょう」と財政課から言われてAI-OCRに変更し、忙しい時期にパンチをしてもらって確認してもらっていたはずのものを職員が確認しなければならないとなると、いくら残業しても終わりません。そういう意味で、AI-OCRに対しての過度な期待は駄目です。

それから、現場に過度な期待を持たせないことが大事です。ある人に聞いたのですが、RPAと比べるとAI-OCRの満足度はそれほど高くないらしいです。RPAは満足度が90%くらいだったらしいですが、AI-OCRは40%くらいだそうです。

あらゆる紙からデータが取り出せるという意識が最初にあると、様式が違うと駄目、丸は読まない、などのがっかり感が出てくると、なかなか進まないらしいです。ですので、何に使えて何に使えないかを、最初の段階でしっかりと検証しておくことが大事です。

そのうちAIが賢くなってくるでしょうから、さらに精度が上がることを期待して、実際に何ができるのかを考えていただくのが大事だと思います。そうは言っても、使うと非常にありがたい存在ですので、過度な期待はせずに使える範囲で使っていただければ、効率化はどんどん進んでいくと思います。ですので、一緒に頑張りましょう。

藤澤：　ありがとうございます。ツールは基本的には進化をしていくものなので、今できないことが半年後、1年後にできるようになることが多々あると思います。できるようになったタイミングでAI-OCRを活用するのではなくて、まずは今活用してみて、できることとできないことをしっかりと知っておくことが大切ということですね。

三輪：　そうですね。ただ、元が取れなかったらどうしようもないので、そこはしっかり考えていかなければならないですが、おっしゃる通りだと思います。

藤澤：　非常に勉強になった自治体も多いかと思います。貴重なお話をありがとうございました。では、本日、つくば市の三輪さんをお招きして、RPAやAI-OCRの活用について話していただきました。今回の情報をぜひ、各自治体のみなさまにおいてもご活用いただければと思います。三輪さん、本日はありがとうございました。

三輪：　とんでもないです。ありがとうございました。